Desafíos para la configuración del modelo de desarrollo futuro del país

El Plan Nacional de Desarrollo K’atun: Nuestra Guatemala 2032 plantea como modelo el desarrollo humano sostenible; es decir, el proceso de ampliación de oportunidades para la gente y mejora de sus capacidades humanas, en el marco de las libertades necesarias para que las personas puedan vivir una vida larga, saludable, tener acceso a la educación, un nivel de vida digno, participar de su comunidad y de las decisiones que afecten su vida.

Uno de los retos de plantear un modelo de desarrollo es alcanzar consenso en torno al abordaje de las causas estructurales del modelo de desarrollo actual que frenan las oportunidades e impiden el acceso a condiciones de vida dignas, así como al pleno goce de los derechos de las poblaciones excluidas.

Son varios los factores estructurales que dan lugar a la situación de vulnerabilidad de la mayoría de la población guatemalteca. En conjunto, constituyen aspectos prioritarios a ser atendidos mediante el Plan, cuyo fin último es la reducción de la pobreza y la construcción de medios de vida sostenibles para toda la población.

Para ello, el modelo de desarrollo futuro de Guatemala requiere comprender la noción demográfica, las características y efectos de la pobreza, y la estructura, dinámica y funcionamiento del Estado.

Este es un ejercicio fundamental para un proceso de planificación de la magnitud que tiene el Plan Nacional de Desarrollo K’atun: Nuestra Guatemala 2032.

 

Situación demográfica

De acuerdo con el Instituto Nacional de Estadística (INE), en el año 2002 había en Guatemala 11,237,196 habitantes y, según las proyecciones de población, para el año 2013 el país contaba con 15,438,384 habitantes. Esto significa que, en diez años, la población aumentó en un 37%, aproximadamente. Guatemala es el país de la región centroamericana con el más alto crecimiento poblacional. De mantenerse esta tendencia, para el año 2032 se contará con 22,207,119 personas.

Otra de las dimensiones a considerar en cuanto a dinámica demográfica es la ubicación geográfica de la población. En este sentido, es importante destacar que el 53% de los hogares está ubicado en áreas urbanas. Los departamentos que presentan el índice de urbanización más alto del país son Guatemala (0.87) y Sacatepéquez (0.83), donde 87 y 83 de cada cien hogares se ubican en áreas urbanas, respectivamente (INE, 2011).

Los pueblos que habitan el territorio guatemalteco son cuatro: maya, garífuna, xinka y ladino. El pueblo maya está a la vez constituido por veintidós comunidades lingüísticas: achi, chuj, kaqchikel, q’anjob’al, tz’utujil, akateka, itzá, mam, q’eqchi’, uspanteka, awakateka, ixil, mopan, sakapulteka, ch’orti’, jacalteco, poqomam, sipakapense, poqomchi’, tektiteka, k’iche’ y chalchiteka.

El censo del año 2002 reportó que el 51% de personas estaba conformado por mujeres, y el 39.5% de la población era indígena. En cuanto a edades, el 52% de la población era menor de 20 años y el 4.41%, mayor de 65. Según las proyecciones de dicho censo, esas proporciones equivaldrían, en el año 2013, a 7,937,803 personas menores de 20 años y 689,444 mayores de 65 años.

El desafío principal del país es institucionalizar e internalizar los grandes lineamientos de la Política Nacional de Desarrollo Social y Población en los procesos de las instituciones con competencias y funciones correspondientes. Siguen existiendo grandes retos en la gestión de la política para lograr reducir las brechas de inequidad entre los distintos grupos poblacionales. Esto será posible por medio de la actualización del enfoque estratégico de dicha Política, profundizando y concretando medidas de planificación en cada uno de los niveles de decisión y en los sectores vinculados con la salud, educación, empleo, migración y gestión de riesgo.

La base de la pirámide poblacional, tal como se muestra en la gráfica 8, es ancha, lo cual indica que la mayoría de los habitantes del país es joven. Esta situación configura la ocurrencia de un bono demográfico (CEPAL/UNFPA/OIJ, 2009) que constituye una ventana de oportunidades. El bono iniciará en 2029 y se cerrará aproximadamente en 2069 (CEPAL, 2009). Durante ese período, la población dependiente habrá disminuido y la población en edad de trabajar habrá aumentado.

En la cúspide de la pirámide se puede observar un ensanchamiento, lo que indica que la población mayor de 65 años también está aumentando. Esto implicará una especial atención a las medidas de protección y seguridad social de la población de la tercera edad, con el objeto de asegurarle calidad de vida y posibilidades de continuar aportando por medio del conocimiento y experiencia adquiridos a lo largo de la vida.

 

 

El derecho a vivir una vida libre de pobreza como desafío

La reducción y/o eliminación de la pobreza es el mayor desafío que afronta el país; por ello, es uno de los temas de primer orden que el Plan Nacional de Desarrollo K´atun: Nuestra Guatemala 2032 debe atender.

Según la Encovi 2011 (INE, 2011), más de la mitad de la población guatemalteca se encuentra por debajo de la línea de pobreza (53.71%), mientras el 13.33% presenta serios desafíos para asegurar la alimentación necesaria para subsistir. La reducción de la problemática ha sido considerablemente lenta y ha estado marcada por retrocesos y estancamientos; además, existe una limitada movilidad de la pobreza, pues la gente que nace en un hogar pobre está condenada a seguirlo siendo, en su mayoría. El problema es agudo y aún está sin resolver.

La pobreza ha sido condicionada por, al menos, tres elementos que resulta importante resaltar: el primero tiene que ver con un contexto de escasez de puestos de trabajo, incluidas las deficiencias de los mercados de trabajo al reproducir condiciones precarias y de subsistencia, lo cual incide en el auge de una serie de mecanismos que las personas utilizan para asegurarse condiciones de sobrevivencia. Dichos mecanismos se traducen en un alto nivel de informalidad y subempleo, tal y como se constata en los datos reportados por las encuestas, en donde se revela que las tres cuartas partes del empleo aluden a la informalidad, y más de la sexta parte a subempleo.

Esta situación se explica, en gran medida, por el hecho de que la dinámica de crecimiento observada en Guatemala no necesariamente ha estado acompañada por una mejor distribución del ingreso. Ello se expresa en la generación de empleos decentes y de calidad, como lo evidencia la información estadística. Es más, las desigualdades se han acentuado y las condiciones de vida no han mejorado en proporción a los aumentos del crecimiento económico.

Se reconoce que el crecimiento económico es una condición necesaria para mejorar la calidad de vida de las personas y reducir la pobreza; sin embargo, pese a que en el país ha habido crecimiento económico, estas metas no se han alcanzado por dos razones principales. La primera hace referencia a que, aunque se han observado brotes de crecimiento bastante dinámicos, estos se han conjugado con períodos de bajo crecimiento que son, finalmente, los más representativos.

El crecimiento no se ha desbordado a todos los estratos sociales como lo establece la teoría económica ortodoxa. Es más, considerando un enfoque multidimensional, la pobreza no solamente se expresa en mejoras materiales (pobreza de ingreso o consumo), sino transita hacia otras dimensiones relacionadas con lo social, tal y como un adecuado y eficiente sistema educativo y de salud, la apertura a los espacios de toma de decisiones o de participación política y libertad, entre otros.

El segundo elemento que hay que resaltar es la dislocación entre los temas sociales y la política económica, prevaleciendo, en todo caso, el ámbito económico, sin considerar el impacto social que tiene sobre las personas. Mucho menos se consideran diferentes expresiones de estas variables, como el lugar donde se vive, la situación de la salud y educación, el género y la edad, entre otras que determinan la calidad de vida tanto o más que los niveles de ingreso o consumo.

En años recientes, derivado de las amplias brechas existentes y la presión de los grupos organizados, las incipientes intervenciones sociales han estado fuertemente influenciadas por una visión economicista, que frecuentemente busca suavizar los efectos de las medidas económicas implementadas o el amortiguamiento de los efectos de determinados choques (económicos, medioambientales y políticos) sobre las condiciones de vida de la población. Como resultado, basta considerar que en el país se conjugan moderados niveles de crecimiento económico con amplias brechas sociales: altos niveles de desnutrición, mortalidad materna e infantil, deterioro del medio ambiente e inseguridad, dan cuenta de la desvinculación que existe. El país se ubica, en suma, en una posición alejada en el Índice de Desarrollo Humano (IDH).

El objetivo de las políticas económicas se ha centrado en garantizar condiciones competitivas que aseguren la mayor rentabilidad de los negocios. Para ello se impone una exacerbada disciplina macroeconómica que, en la mayoría de los casos, ha imposibilitado o limitado la implementación de una política social activa que contribuya a elevar los indicadores sociales y reducir la pobreza en el país, incluyendo un mayor acceso a los servicios sociales por parte de las poblaciones más vulnerables, desde un enfoque más universal de la política social.

Conviene mencionar que el principal actor en el campo de la política social es el Estado. Sin embargo, la orientación economicista del desarrollo lo ha marginado de este campo al limitarle la posibilidad de agenciarse de los recursos suficientes para garantizar condiciones mínimas de bienestar para las personas, dejando un gran vacío que difícilmente el sector privado —como ya se ha visto—, y de manera menos contundente, las organizaciones de la sociedad civil, la cooperación internacional u otros actores pueden llenar.

A lo anterior deben sumarse las limitadas capacidades de la institucionalidad pública para aprovechar al máximo los escasos recursos disponibles para la consecución de objetivos de desarrollo. Al respecto, destaca la falta de definición de las competencias, la coordinación y las prioridades sociales que deberían atenderse, lo cual deviene en acciones aisladas o contrapuestas que difícilmente permiten potencializar acciones.

El tercer elemento es la persistencia de altos niveles de desigualdad, que no solamente son visibles en la distribución del ingreso, sino que atraviesan otras dimensiones del desarrollo como: el acceso a los activos productivos, el acceso al crédito, las posibilidades de acceso a los sistemas de salud y educación de calidad, entre otras manifestaciones que no solamente han condicionado los niveles de pobreza, sino que, además, han constituido factores de exclusión política y social.

La distancia entre el quintil más rico y el más pobre es de veintiún veces, según lo evidencia la información estadística. Lo más alarmante es que dicha distribución continúa acentuándose, tal y como lo constatan las cuentas nacionales al mostrar que la proporción del PIB destinado a los trabajadores se ha reducido, mientras que lo distribuido al capital se ha incrementado más que proporcionalmente en los últimos años. Como resultado de todo ello se generan graves problemas en el equilibrio de la sociedad guatemalteca.

 

 

El desarrollo rural integral

El desarrollo rural integral deberá constituirse en una prioridad para el desarrollo nacional. Es necesario mejorar las condiciones de vida de la población que vive en el área rural e incrementar su capacidad de resiliencia para garantizar el desarrollo de sus medios de vida y hacerlos sostenibles.

El medio rural se concibe como espacio para el desarrollo integral, con características de multiocupacionalidad y multifuncionalidad familiar (actividades agrícolas y no agrícolas, dentro y fuera de las comunidades).

El desarrollo rural implica impulsar cambios estructurales que permitan a las y los pequeños productores el acceso a activos, insumos, capacitación y asistencia técnica, de manera permanente, especializada, sistemática y con presencia en los territorios; el acceso a crédito y apoyo para la comercialización agrícola y no agrícola.

El Estado deberá diseñar, en el corto plazo, los mecanismos para ejecutar las acciones que permitan hacer operativo todo el ciclo de la Política Nacional de Desarrollo Rural Integral, enfatizando la definición de la rectoría institucional, la coordinación interinstitucional y su territorialización, el seguimiento y la evaluación.

Para ello serán necesarios, en primera instancia, mecanismos y dispositivos legales que fortalezcan los procesos de regularización, tenencia y certeza jurídica de la tierra. Estos mecanismos constituyen estrategias para incentivar la producción sostenible y el fortalecimiento de los medios de vida de las familias. Implementar programas para coadyuvar a los procesos de regularización, tenencia y certeza jurídica de la tierra; instalar el sistema nacional de registro e información del régimen de uso, tenencia y propiedad de la tierra; poner en marcha el programa de reactivación de tierras en usos diferentes del bosque natural mediante la aplicación de incentivos fiscales y económicos; todas, acciones a desarrollar en los primeros años de implementación del Plan Nacional de Desarrollo.

También será necesario estimular y diversificar los procesos productivos y de servicios de apoyo a la economía rural, garantizando el desarrollo sostenible de los medios de vida anclados a encadenamientos y otros procesos de generación de valor agregado, tanto a nivel local, como nacional e internacional, con pertinencia cultural y de género.

 

 

Prioridades estratégicas para la implementación del K’atun

El K´atun reconoce que atender las brechas de inequidad a que se han visto sometidos amplios grupos poblacionales del país —construidas históricamente y que se expresan en la alta vulnerabilidad social a la que se ven expuestas las mujeres, la niñez, la juventud, los pueblos indígenas, las personas migrantes, especialmente de las áreas rurales—debe constituir la prioridad del Plan Nacional de Desarrollo. Estas relaciones inequitativas han producido desigualdades y se extienden a todos los ámbitos de las relaciones sociales, político, económico, social y cultural de las personas.

El principio de equidad que incorpora el K´atun reconoce que las personas y los pueblos son diferentes y diversos, pero estas diferencias no deben ser fuente de discriminación y exclusión. De manera que la noción de equidad, como principio rector y como estrategia de desarrollo, se convierte en un factor de transformación de las condiciones y situación de vulnerabilidad de los grupos históricamente excluidos.

La pertinencia cultural de las intervenciones del Plan Nacional de Desarrollo K´atun: Nuestra Guatemala 2032 es otro principio rector que permitirá hacer efectivas, eficaces y exitosas las acciones planteadas en los distintos ejes de desarrollo.

La pertinencia cultural, como principio rector, alude al hecho de que las propuestas, intervenciones, acciones y políticas tomen en cuenta y valoren la diversidad, creencias e imaginarios y prácticas sociales de los distintos pueblos que conforman el Estado guatemalteco.

Para ello, el K’atun incorpora una noción de gradualidad que consiste en resolver durante los primeros años los aspectos relacionados con las grandes brechas de inequidad, pobreza y pobreza extrema, los retos del bono demográfico, el desarrollo rural integral y la necesidad de un Estado que le da respuesta a los requerimientos del desarrollo. Luego, es preciso garantizar la sostenibilidad de las mejoras, ampliándolas durante el siguiente ciclo.

En ese sentido, serán necesarias acciones dirigidas a la población en condición de alta vulnerabilidad y exclusión social durante la primera fase del Plan. Entre otros, habrá que focalizar esfuerzos en la municipalización de servicios de protección social.

Estos desafíos requerirán transformaciones profundas del Estado guatemalteco. El Organismo Ejecutivo, en función de los resultados globales del desarrollo y por medio de un proceso participativo e integral, deberá diseñar y proponer una reforma constitucional que dé pie a una institucionalidad y mecanismos de gobernanza que respondan a los retos planteados.