Como acción pública e instrumento orientador del desarrollo, la planificación nace en Guatemala con la fundación del Consejo Nacional de Planificación Económica (CNPE), en noviembre de 1954. Siguiendo las tendencias de la economía mundial y los distintos enfoques sobre la gestión pública,8 la planificación ha tenido en el país, a lo largo de los últimos sesenta años, matices distintos. Puede distinguirse, en general, cuatro grandes períodos.

El primero es el que da inicio con el gobierno revolucionario (1944) y termina diez años después (1954). En ese momento, las orientaciones de política estuvieron dirigidas a garantizar el bienestar de la población mediante acciones de protección y asistencia social, aprovechamiento de los recursos naturales, transformación de la economía en capitalista y con sentido nacional, reforma agraria y modernización del agro, así como promoción de procesos de industrialización (lo que incluía la creación de una banca).

Estas políticas de desarrollo en general, y de planificación, en particular, se modificaron, transformando las formas de gestión del Estado con la caída del gobierno revolucionario, en 1954.

Es en este momento histórico cuando se enmarca el segundo período de la planificación en el país: con los cambios políticos suscitados, se adoptaron mecanismos concretos para modificar el sistema económico a partir de la política económica. La influencia en las políticas de planificación y desarrollo se dio fundamentalmente a partir de dos estudios: el primero, solicitado por el Banco de Guatemala y realizado con el apoyo del Banco de la

Reserva Federal de Nueva York y, el segundo, elaborado por el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento.

Las principales orientaciones se refirieron a las políticas de desarrollo y al reforzamiento de la capacidad del Estado para la redistribución del gasto público, la eficiencia de las finanzas públicas y la priorización de las inversiones en infraestructura. El endeudamiento con los organismos financieros internacionales se hizo inminente en ese período, lo cual consolidó la dependencia económica del país con respecto a la política norteamericana.

Este viraje en las grandes orientaciones para el desarrollo económico y la conducción del Estado prolongó las contradicciones generadas por el modelo de producción agraria y profundizó las condiciones de exclusión y pobreza que hasta hoy padece la mayoría de la población rural.

 

Balance de la planificación en el país

Si se parte del criterio de que los planes de desarrollo son, en principio, procesos políticos en los que prevalece la decisión de las autoridades —aunque estas estén sustentadas en la capacidad de interpretar los procesos sociales de manera técnica—, es válido apuntar algunos de los aspectos negativos y positivos que ha tenido la planificación en el país durante los años recientes. Se busca entonces, en este apartado, brindar algunos lineamientos estratégicos para el fortalecimiento y consolidación de la planificación sectorial, territorial e institucional, como uno de los medios para alcanzar el desarrollo nacional.

En ese sentido, los planes deberán ser replanteados en función del criterio que los considere, además de documentos, instrumentos de negociación y de gestión, así como procesos constantes e iterativos de análisis, evaluación y redireccionamiento de objetivos, estrategias y acciones que apuntan permanentemente a la obtención de resultados de desarrollo local y nacional.

Es necesario mencionar que la alta volatilidad del sistema político partidario, genera una falta de continuidad en el ciclo de ejecución de las políticas públicas; particularmente en la priorización de recursos financieros y la continuidad de programas entre diferentes períodos gubernamentales.

Por lo general, la mayor parte de planes de desarrollo formulados hasta antes de 2009 fue producto de decisiones políticas. Sin embargo, esas decisiones no siempre se reflejaron en la asignación de recursos y, por consiguiente, en el cambio de las condiciones de vida de la población.

En el nivel municipal, los procesos de planificación fueron un ejercicio que, por primera vez, permitió que la mayor parte de los planes elaborados trascendiera el cambio de gobierno. Es decir, siguieron teniendo vigencia y prácticamente ninguno fue «reelaborado» por las nuevas administraciones y los gobiernos reelectos.

Este resultado se debe a la capacidad operativa de que se dispuso para el seguimiento, así como a las orientaciones que se brindaron a los gobiernos municipales, basadas en un proceso programado de análisis, difusión y negociación con ellos. Ello se tradujo en actividades de «relanzamiento» de los planes.

En este proceso, un aspecto relevante fue la identificación de más de 35 mil ideas de proyectos surgidos de los planes de desarrollo municipal, que al año 2013 tenían un 17% de ejecución. Esta situación no es, sin embargo, del todo positiva, dado que la mayoría de iniciativas de inversión aún tiene un alto grado de discrecionalidad política en cuanto a la decisión de las inversiones.

En estos procesos intervienen concejos municipales, consejos de desarrollo y diputados distritales que, en algunas ocasiones, pierden de vista las iniciativas que surgen desde los consejos comunitarios y municipales de Desarrollo. 

En el ámbito técnico y participativo, los planes de desarrollo municipal tienen como base una metodología construida a partir de una larga experiencia acumulada, lo que ha permitido acercarse con mayor precisión a los actores locales, sus necesidades y expectativas. Este acercamiento se ha dado mediante procesos en los que el enfoque ha sido priorizar a la población y su dinámica, además de los aspectos económicos, naturales, funcionales e institucionales que suceden en los ámbitos y espacios locales.

Los planes de desarrollo municipal aún enfrentan desafíos para mejorar su calidad e impacto. Uno de ellos es profundizar esfuerzos para que, mediante procesos participativos, se logre realizar la alineación con las prioridades, metas y resultados del plan nacional de desarrollo, con miras a lograr articulación con los planes sectoriales e institucionales de las entidades públicas. Asimismo, vincular, mediante las plataformas necesarias, la

planificación del desarrollo con la planificación operativa y la programación de las correspondientes inversiones municipales, departamentales y nacionales. Por otro lado, el análisis y gestión de riesgo debe incorporarse de manera explícita en cada una de las fases de los planes mediante la definición de medidas de mitigación y proyectos específicos, con el objeto de reducir el impacto de los fenómenos naturales.

Estos esfuerzos deberán realizarse con base en procesos integrales de evaluación de los planes, de manera que se pueda consolidar el sistema de indicadores como parte integral y transversal de ellos. También deberán identificar las debilidades y fortalezas técnicas de aplicación metodológica para cada una de las fases del plan, con el propósito de realizar los ajustes necesarios.

 

 

 

K’atun: cambio de paradigma en la planificación nacional

Pese a las dificultades que la planificación ha enfrentado, a lo largo del desarrollo histórico de la gestión pública en el país se han dado cambios importantes que han permitido construir un concepto de planificación como una visión integradora del desarrollo que privilegia el goce de los derechos humanos.

Esto ha sido posible a partir de esfuerzos incipientes del Estado por garantizar el bienestar de la población, motivado por compromisos internacionales, una mayor participación ciudadana y por la creación de instituciones que facilitan procesos de desarrollo social y diálogo entre el Estado y la ciudadanía.

Un hito en la construcción de este paradigma es el reconocimiento del papel fundamental que tiene la participación ciudadana en la formulación, implementación y seguimiento de políticas públicas para el desarrollo.

Este enfoque sistémico consiste en transitar del modelo tradicional de planificación, basado en el corto plazo, centralizado, enfocado en la programación del presupuesto y con procesos inconclusos de participación ciudadana, hacia un modelo de planificación basado en procesos, que articula lo social, institucional, legal, territorial, ambiental y lo político, y en donde la participación ciudadana trascienda hacia el ámbito de la toma de decisiones y la socialización de la gestión pública.

Este sistema de planificación del desarrollo se sustenta en el conocimiento basado en la evidencia científica que favorezca la toma de decisiones de actores sociales, políticos e institucionales orientados a transformar las condiciones de vida de la población.

Desde este enfoque, la planificación se convierte en un mecanismo que favorece el ordenamiento de la gestión institucional, la transparencia y la rendición de cuentas, lo que incide en la construcción de mayor confianza y credibilidad de la ciudadanía en el Gobierno.

El Plan Nacional de Desarrollo: K’atun, Nuestra Guatemala 2032 constituye el paradigma en la planificación hacia el año 2032 porque completa y dinamiza el ciclo de políticas, planificación, programación, presupuesto y evaluación. Considera la participación ciudadana como un elemento fundamental, plantea una visión de largo plazo y se orienta a institucionalizar la planificación del desarrollo en el nivel territorial, sectorial e institucional dentro del Estado y sus organismos.